冯奎:什么原因让PPP项目半死不活?

从未来几十年来看,中国最大的发展在于城镇化,数十万亿城镇化投资,涉及到大量的基础设施与公共服务,需要PPP模式加以解决。对于PPP,无须患其冷,而要忧其热。接下来的矛盾与问题,已经主要不是催生PPP,而是要集中精力去研究PPP在“婴儿潮”之后的存续问题。

PPP开局冷的局面,已经有了极大的转变。展望2016年,这是”十三五“规划的第一年,各地的项目纷纷上马,也都把PPP作为投融资模式转型的重要内容。国家与省级层面的城镇化试点正在展开,其中一项内容就是推进PPP创新。2014年、2015年入库的示范、试点项目,相当一些也有待瓜熟蒂落。从未来几十年来看,中国最大的发展在于城镇化,数十万亿城镇化投资,涉及到大量的基础设施与公共服务,需要PPP模式加以解决。

从以往一些案例的观察来看,以下七个原因,将影响PPP健康成长:

第一,条件不成熟而又早产的PPP,项目失败的可能性大。PPP谈判时间长、签约时间长、实际合作时间长。如果一味追求短时间内立竿见影的效果,就可能在谈判 、签约、执行过程中,留下种种隐患。现在一些地方为了赶在特定时间内签约成功,政府与社会资本的许多条件都没有谈妥,定价机制、约束性条款,都是马马虎虎,凑乎着先过去,这样的合同过于简单,未来必定要走回头路,翻烧饼,最后事倍而功半。

第二,政府人员变动导致PPP项目出现“夭折”。一个PPP项目,可能要经历多个书记与市长的就任、离任。一任市长一任搞法,后任不理前任的茬,甚至不愿意看到前任栽的树在本届内结果,也会导致PPP生长环境艰难。所以,仅靠一两个市领导对PPP感兴趣,而不是从政府职能转变这点去培育PPP,这是有很大危险的。

第三、法律法规之间的冲突会殃及PPP。为了支持PPP,部委和地方政府出台的“指导意见”、“办法”、“鼓励措施”,这些更多具有临时的性质,具有行业与区域色彩,主要用于自身管理。PPP在发展过程中,涉及到许多法律法规问题。法律法规不健全,或者不同的法律打架,就会导致PPP运行出现问题之后,救助机制发生不了作用。法津法律是水,PPP是鱼。让鱼离开水,必死。

第四、“辅养”能力跟不上导致PPP长不好。政府与社会资本是PPP的双亲,要把孩子生下来,也要有能力辅养孩子。政府这方面的人才、技能储备显然不足。社会资本跟政府打交通,而且是长期合作的性质,这也需要社会资本对宏观政策、区域发展、法律法规有深入的了解。在长期合作中发展,这不是一件容易事,就像有的运动员有五十米短跑的本领,但中长跑就不行了,更不要说马拉松。政府行为学、社会资本行为学要有彻底的转变与根本的提升。

第五、PPP也可能异化为地方融资平台最后遭到整治。现在很多地方把 PPP模式简单地当作一种融资工具或手段,把它的融资功能放到压倒一切的地步,认为签约之日就是政府大卸包袱之时,就是大功告成之时。这样下去,PPP势必异化成为另外一种融资平台公司,成为”新瓶子“装”旧酒“。

第六、风险频发,将会有部分PPP在未来导致公众抵制。PPP在运营过程中,可能出现操作不透明,出现灰色交易,或者投资者其他方面的诚信出了问题,导致PPP在一个地方运行的公众舆论环境、供给需求环境恶化。

第七、滥竽充数出笼的PPP最后要被打回原形。这些项目,无论其后天的培育条件多好、法律环境多么完善,但其实质上不能采用PPP的形式,因为PPP有其必须的一些先天约定条件。发达国家对PPP项目投资占公共产品与基础设施的支出的比例一般有个界限,大体上在10%~20%。政府为了政绩好看,一些企业是在拿PPP说事,大家在包装PPP项目,在比拼PPP项目出庞数量、出笼速度,似乎PPP包治百病,最能体现改革思想,这将为以后留下病根。

(作者:冯奎  )

(摘自:《中国固废网》)